崔盼盼 | 第一书记制度实践的差异化类型及其形塑机制

崔盼盼华中农业大学学报社会科学版 2021-09-20

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#农村社会 5 个内容

#脱贫攻坚与乡村振兴 2 个内容

引用说明：封面和上图均为第一作者近照。

文章来源：华中农业大学学报（社会科学版）2020年第5期

基金项目：国家社会科学基金青年项目：乡村振兴背景下农村“三治”协同机制研（18CZZ037）。

作者简介：崔盼盼（1992-），女，博士研究生；研究方向：农村社会学、基层治理。

摘要

第一书记制度是我国扶贫领域的一项制度探索和创新，其在基层治理实践中呈现出复杂性和多样化的特征。第一书记制度的进村，在村庄层面实现国家治理和基层自治的对接，形成了具有差异化的治理结构和实践样态。村庄调研发现，第一书记制度与村庄社会的互动存在三种关系模式：包办替代型、合作辅助型和被动疏离型。这一实践差异由村庄的资源基础与治理能力、地方政府的村庄定位与资源匹配以及第一书记的个人资源网络与职业追求三方面形塑而成。第一书记制度在实践中产生了精准性和可持续性问题，优化第一书记制度绩效应从组织体系再造和资源精准对接两方面展开，以推动村庄内生脱贫潜能和自主发展能力的提升。

2015年5月，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室三部门联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称《通知》），决定向党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村以及革命老区、边疆和民族地区等地区的一些村选派驻村“第一书记”，目的在于加强农村基层组织建设，打通联系服务群众的最后一公里。

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。”

2019年中央一号文件进一步指出，在贫困村、软弱涣散村和集体经济空壳村的基础上，将第一书记制度向乡村振兴任务重的村拓展。

自此，第一书记制度成为基层治理过程中一项重要制度创新，进一步在全国全面铺开，并继续在乡村振兴中发挥重要作用，以实现第一书记制度与脱贫攻坚、乡村振兴的内在衔接。

学界对第一书记的制度的研究主要在精准扶贫、乡村振兴和基层治理现代化的背景下展开，相关研究从两条路径展开对第一书记制度的探讨。

一是宏观的政策分析，这一路径从第一书记扶贫的积极效果、面临的困境以及政策改进等几方面展开，研究指出第一书记制度的实践促进了民主合作型的村庄治理格局的实现，为村民自治创造了积极条件，同时第一书记增加了农村领导力供给，加强了农村基层治理和扶贫资源整合，有效保障了精准扶贫的开展。

但是在具体的政策实践中，第一书记制度面临着扶贫治理的有效性和效果的可持续性不足、对村庄内生领导力关注少等问题。第一书记制度完善需要从提升第一书记的领导力水平、增加人岗适应性，以及促进第一书记的事权和财权的匹配程度等方面入手。

二是微观的政策实践机制研究，相关研究从具体的案例出发，探讨第一书记制度执行的微观机制，关注第一书记制度与当前治理体制之间的关系，指出第一书记制度改变了乡村治理结构，呈现出非科层化运作的特征，以及反官僚制和跨层级治理的特点。

另外，一些学者引入“互动视角”对第一书记制度进行微观机制分析和中层理论提升，指出第一书记扶贫制度构成国家体制与村庄社会联结起来的重要“接点”，二者在村庄层面汇聚和融合，塑造了“接点治贫”的治贫新模式。

同时，在国家—社会的框架之下，第一书记制度与村支书制度在扶贫领域相互作用，第一书记作为国家治理的一端嵌入村庄，与村庄持续发生互动，形成了“双轨治理”的治贫格局。

相关研究进一步将第一书记制度纳入党-政-社关系之中，提出“互动治理”的分析框架，尝试揭示第一书记与村干部、贫困户等村庄主体之间的互动策略和影响因素。“互动视角”强调村庄社会作为制度“接应”载体，与自上而下制度发生互动，同时，二者之间的互动样态对制度实践和村庄治理产生重要影响。

既有研究丰富了对第一书记制度及其实践过程的认识，但就整体而言，现有研究仍然存在一些不足。

其一，当前研究大多是从个案出发，理解第一书记制度与某个具体村庄互动的过程及其结果，未能充分挖掘第一书记制度实践的现实复杂性和多样性，更缺乏对第一书记与村庄互动的类型学考察及机制分析。

其二，基于“互动视角”的研究，主要关注了互动的结果，而较少聚焦互动的特定场景，缺乏对村庄场域内互动关系的深入考察，忽略了村庄社会本身的差异性和特殊性对统一性的国家制度可能产生的反作用。

基于此，本文以多个村庄的实地调研为基础，尝试还原第一书记制度落地的特定场景和实践过程。

第一书记制度的落地首先面临着与村庄社会的互动，而第一书记作为制度载体与政策执行人，是制度实践过程中最具能动性的要素，第一书记与村庄社会产生直接互动，二者的互动样态、互动模式及其在不同村庄的互动类型，直接影响着制度的实践绩效和村庄治理效果。

进一步的，对不同村庄中第一书记与村庄互动类型进行考察，进而分析村庄特定场域下政策实践过程和执行效果的差异性，是理解第一书记制度实践的重要切入口。

在扶贫场域中，代表国家治理力量的第一书记与代表村庄自治力量的村干部，在村庄场域汇集，形成了“国家治理”和“基层治理”的两股贫困治理力量，这两股力量既有着各自的运转逻辑，又不可避免地发生互动，并相互嵌入和互相影响，共同作用于制度实践和贫困治理过程。

本文聚焦第一书记与村庄自治主体之间的互动实践过程及其互动类型，并进一步分析其形塑机制。

本文的经验材料来自笔者所在团队于2019年4月在广西壮族自治区凌云县L乡的调研。调研采用半结构式访谈和参与式观察的研究方法，对L乡的乡镇干部、扶贫办主任、第一书记、村两委干部、贫困户以及普通村民等进行深度个案访谈，收集了大量一手资料，为了确保对地方经验的全方位把握，调研范围涉及L乡全部9个村庄。（文章详细内容请点击左下角“阅读原文”）